El gobierno de Puerto Rico entró en el impago de su deuda pública en el verano del 2015. Para entonces, la deuda acumulada (que incluía las corporaciones públicas, las agencias del gobierno y COFINA) ascendía los $72,000 millones de dólares. Debido a las limitaciones políticas y jurídicas del estatus colonial, al ocurrir el impago, Puerto Rico no contaba con un mecanismo de quiebra, o de reestructuración de deuda, por quedar fuera de la Ley de Quiebras Federal.
Luego del intento de crear un proceso de “quiebra criolla” dentro de los límites jurídicos del Estado Libre Asociado, declarado inconstitucional por el Tribunal Supremo de Estados Unidos, el Congreso de Estados Unidos intervino en la crisis de la deuda a través de la Ley PROMESA. Esta, en síntesis, 1) creaba un procedimiento de quiebra y de reestructuración de deuda para Puerto Rico (particularmente a través de los Títulos III y VI de la ley), 2) creaba la Junta de Control Fiscal, cuyos miembros son elegidos a nivel federal y quienes “supervisarían” las finanzas de Puerto Rico hasta que ciertos parámetros se cumplieran. Esta supervisión incluye la aprobación del presupuesto anual y mecanismos para controlar el flujo de dinero del gobierno, 3) indicaba que sería la JCF quien representara a Puerto Rico en el proceso de reestructuración de deuda, y no el gobierno electo.
De antemano, las críticas que se le hicieron a la JCF apuntaban a que esta favorecería a los bonistas y le quitaría poderes al gobierno electo. A esto se le añade el problema de la composición de la junta, que incluía personas con claros conflictos de interés (personas que en el pasado participaron de emisiones de deuda, personas vinculadas a la industria de los seguros, etc.). Finalmente, se señalaba que la ley y la Junta no consideraban la gravedad de la situación económica en Puerto Rico, que difícilmente se podía comparar con las crisis cíclicas tradiciones de las economías capitalistas. La Junta, sencillamente, no contempla la necesidad de una transformación económica, de un plan de país, para Puerto Rico. Se habla de reestructuración de deuda y de nuevos planes de pago sin asegurar que haya una economía en crecimiento que pueda sustentar tales acuerdos.
Es en este contexto, en el que la isla se mantiene limitada por la relación colonial y su economía se mantiene en un proceso de descomposición, que se dan las negociaciones de reestructuración de deuda.
El Plan de Ajuste de Deuda: una descripción
Una quiebra es un proceso legal que ocurre cuando un deudor se presenta incapaz de cumplir con el pago de sus deudas. En los procesos de quiebra y de reestructuración de deuda, un tribunal examina cuánto uno debe, cuánto tiene de ingresos y cuál es la capacidad real de pago que tiene el deudor. En este proceso es que se reestructura la deuda, a través de negociaciones entre ambas partes (deudor y acreedores) y con la mediación y las determinaciones de un tribunal de quiebra. Al final del proceso, se acuerda un plan de pago de deuda, o un “plan de ajuste de deuda”.
De los casi $72,000 millones en deuda de Puerto Rico, este Plan de Ajuste de Deuda estaría recortando unos $35,000 millones, o lo que representa un recorte global que algunos economistas estiman entre 58.7% y 61% (Caraballo Cueto, “La deuda pública post-pandemia”, El Nuevo Día, 10/03/2021, p. 13; Dennis, “7 mil millones en efectivo para los fondos buitre en el nuevo Plan de Ajuste de la Deuda“).
Para llegar a este recorte global, la JCF negoció una serie de concesiones en beneficio de los bonistas. Debido a los Planes Fiscales que la JCF le ha impuesto al gobierno de Puerto Rico en los años desde su creación, el gobierno ha acumulado unos $7,024 millones en ahorros destinados para el pago de la deuda. Esta cifra, similar a la de los fondos ARRA que llegaron a Puerto Rico como parte del proyecto de rescate económico del Emergency Economic Stabilization Act, se irán en su totalidad al pago de los bonistas “en efectivo”, es decir, tan pronto termine el proceso de reestructuración.
En el Plan de Ajuste de Deuda, hay unos $7,000 millones que no representan riesgo alguno para los bonistas: se les otorga de entrada.
Lo que el PAD promete
El Plan de Ajuste de Deuda establece que habrá un compromiso de pago a los bonistas de unos $1,150 millones anuales.
El PAD actual establece la creación de unos $7,414 millones en bonos de Obligación General (OG), garantizados (como son todos los bonos de OG) con los ingresos del Fondo General del gobierno.
El plan requiere que la JCF eche a un lado sus litigios para declarar unos $6,000 millones en bonos como ilegales (El Nuevo Día, 10/03/2021, pp. 4-5). Es decir, conscientemente se estarían pagando bonos que se emitieron en contra del marco jurídico de la isla. En una posible reestructuración futura, el camino de declarar jurídicamente esta deuda como ilegal se imposibilita.
Se estarían creando unos bonos especiales, conocidos como Instrumento de Valor Contingente (CVI). Concretamente, con los CVI ocurriría lo siguiente: si los recaudos del IVU superan los pronósticos, se le estará destinando parte de ese “excedente” al pago de los bonistas, con un máximo de $200 millones anuales y $3,500 millones en total. Se especifica que ese excedente irá a bonistas como los de Autoridad de Carreteras y Transportación y de la Autoridad del Distrito de Convenciones (El Nuevo Día, 10/03/2021, pp. 4-5).
Aunque es altamente improbable que la economía de Puerto Rico como un todo supere los pronósticos demasiado optimistas del Plan de Ajuste, es muy probable que la entrada de más de 50 mil millones de dólares en fondos federales sí lleve a que se superen los ingresos del IVU. Esos fondos, por como sabemos, tienen su fin, por lo que no representan, verdaderamente, una salida a la crisis económica en Puerto Rico. Eso significa que los CVI, supuestamente vinculados a una “mejoría económica” en el país, realmente son otro mecanismo para enriquecer a los bonistas.
Finalmente, se crea un gravamen a favor de los bonistas de Obligaciones Generales contra los recaudos del impuesto a la propiedad, el CRIM (El Nuevo Día, 10/03/2021, pp. 4-5).
Análisis del Plan de Ajuste de Deuda
A primera instancia, un recorte global de la deuda de un 58.7% suena como un recorte alto. Algunos de los defensores del PAD han hecho énfasis en ese número y en el pago total anual de $1,150 millones, que consideran razonable. Pedro Pierluisi lo ha considerado “un gran avance” (El Nuevo Día, 10/03/2021, pp. 4-5). Natalia Jaresko, la Directora Ejecutiva de la JCF, señala que el plan de ajuste es una “solución que Puerto Rico puede pagar” (El Nuevo Día, 10/03/2021, pp. 4-5). El ex juez Gerardo Carlo Altieri considera que el plan de ajuste “parece sostenible” (El Nuevo Día, 10/03/2021, 12). Mayra Montero, de manera caricaturesca, incluso afirmó que es “o esto, o el abismo” (El Nuevo Día, 10/03/2021, 13), en el derrotismo que ha venido a caracterizar sus intervenciones mediáticas posteriores a la crisis del 2006.
Sin embargo, el supuesto recorte del 58.7% es solo una ficción. Un análisis de Abner Dennis para la revista Little Sis demostró que, si se considera el dinero en efectivo que se le entregará a los bonistas cuando termine el proceso de reestructuración, el recorte final real será de un 23%, no muy distinto al 22% del primer PAD y del 24% del primer PAD enmendado.
Además, hay toda una serie de elementos que hacen que el proceso de la reestructuración en su conjunto requiera ser cuestionado.
1) La deuda de Puerto Rico no pasó por un proceso de auditoría real, es decir, de un proceso que analizaría la totalidad de emisiones de bonos para examinar, entre otras cosas, si cumplieron con el marco jurídico que las reglamenta. Eso significa que la Junta de Control Fiscal está comprometiendo al pueblo de Puerto Rico al pago de una deuda que pudiera ser ilegal.
Dentro del marco jurídico de Puerto Rico, una emisión de deudas puede ser anticonstitucional si cumple uno de las siguientes criterios: a) se utilizó para pagar gastos operacionales, b) la emisión implicaría que el pago de la deuda de Puerto Rico excedería el 15% de los fondos del gobierno, c) que se hayan emitido o refinanciado pagos de deuda por un periodo mayor de 30 años.
La Comisión de Auditoría Pública, creada durante el gobierno de Alejandro García Padilla, aunque sin fondos para llevar una auditoría integral y finalmente desmantelada bajo el gobierno de Ricardo Rosselló, alertó sobre las cantidades sustanciales de deuda que pudieran considerarse como deuda ilegal y anticonstitucional. Estimó, en su informe, que $30,000 millones de esta deuda pudieron haber sido emitidos o refinanciados para cumplir con déficits presupuestarios; que el pago de deuda se estimaba entre un 14% y un 25% del total del fondo general; que hay deudas del 1987 que, a través de refinanciamientos, se están pagando todavía hoy día, en posible violación al límite de los 30 años; que, además, una parte sustancial de la deuda se debe a la acumulación desmedida de intereses.
Además, se le ha dedicado poca atención al rol criminal que pudieron haber cumplido toda una serie de instituciones financieras al promover la crisis de la deuda en Puerto Rico. Una auditoría integral atendería, también, estos aspectos.
La Junta de Control Fiscal alega que comisionó una auditoría que llevó a cabo la firma Kobre & Kim en el 2017 y que dio como resultado un informe de 600 páginas. El informe, sin embargo, desde hacerse público, fue criticado por no ser una auditoría integral, por no adjudicar responsabilidades y, en general, por ser un informe de poca credibilidad y sustancia. Falta todo por hacer con respecto a la auditoría.
2) Hay que recordar que todo proceso de quiebra y de reestructuración de deuda se lleva a cabo porque el deudor, en este caso el gobierno de Puerto Rico, es incapaz de cumplir con los acuerdos establecidos. En un proceso de reestructuración, es inevitable que ocurra una reducción del total a ser pagado. Las preguntas que se deben hacer, entonces, son las siguientes: ¿es suficiente este recorte global a la deuda? ¿se podrá cumplir con los nuevos acuerdos del plan de ajuste? ¿se debiera cumplir con los nuevos acuerdos del plan de ajuste?
La primera de estas preguntas ya sabemos que se contesta con la negativa, ante la ausencia de un proceso de auditoría de la deuda. Pero las restantes preguntas son igualmente pertinentes. Diversos economistas han sostenido que las proyecciones económicas que hace la Junta de Control Fiscal, y que condicionan las proyecciones de pago de deuda del PAD, presentan un panorama demasiado optimista. No solo parece partir de la premisa de que lo peor de la crisis ya está en el pasado, sino que proyecta un crecimiento económico que muchos ponen en entredicho. De ser así, la proyección de pagos sería insostenible, por lo que estaríamos posiblemente en un proceso de impago y de quiebra en pocos años. (El Nuevo Día, 10/03/2021, 8).
Además, en un proceso de quiebra como este, el gobierno deudor tiene la responsabilidad de reconocer cuáles son los servicios esenciales que ofrece (como la educación y la salud), para que así en el proceso de reestructuración de deuda se asegure que el deudor, luego de aprobado el plan de ajuste, tenga los suficientes fondos como para poder cumplir con dichos servicios. Dada la resistencia por parte de la Junta de Control Fiscal de establecer cuáles son los servicios esenciales del gobierno de Puerto Rico, estos mismos quedarían desprovistos de defensa alguna, mientras los bonistas saldrían beneficiados con sus pagos asegurados. Dada la importancia de los bonos asegurados por el Fondo General, no es este un problema secundario: los bonos de Obligación General constituyen el 17% de la deuda total, al sumar unos $13,270 millones, la porción más grande de la deuda.
3) La Ley PROMESA hace posible que la reestructuración conlleve un recorte de las pensiones, que actualmente se pagan desde el Fondo General de Puerto Rico. El recorte de las pensiones no es una necesidad de ningún proceso de reestructuración de deuda. Sin embargo, para Natalia Jaresko, “no es factible” modificar la deuda sin tocar las pensiones (El Nuevo Día, 10/03/2021, pp. 4-5, 6). La Ley PROMESA, también, creó el Comité Oficial de Retirados, cuyos miembros no fueron seleccionados por un procedimiento abierto y democrático. Es este comité quien tiene el poder legal para representar a los pensionados en los tribunales y con quienes se han llegado a los acuerdos establecidos en los distintos PDA.
A pesar de todo esto, Jaresko considera a los pensionados “los más favorecidos” de este Plan de Ajuste de Deuda (El Nuevo Día, 10/03/2021, pp. 4-5, 6).
En la actualidad, las leyes habilitadoras que se presentan en la legislatura de Puerto Rico no contemplan un recorte a las pensiones. Sin embargo, el destinar una cuantía tan alta de los recursos del Fondo General al pago de la deuda, el no declarar cuáles son los servicios esenciales y la posibilidad de una segunda quiebra llevan a que las pensiones, y los servicios que reciben los pensionados, estén en peligro en el futuro cercano.
El gobernador Pedro Pierluisi afirma que en julio del 2022 se puede empezar a pagar la deuda (El Nuevo Día, 9/03/2021, pp. 4-5). Esto significaría que se estaría pagando una deuda ilegal e ilegítima, que pondría en peligro los servicios esenciales del país y llevaría a nuestros y nuestras pensionadas a la pobreza extrema.
Por la cantidad astronómica de deuda pública que se encuentra en un proceso de reestructuración, porque el plan de ajuste condicionaría el uso de miles de millones de dólares, el tema de la deuda es una que afecta, transversalmente, a toda una serie de temas de la economía y de la sociedad en Puerto Rico. Aunque suene dramático, no sería exagerado decir que el futuro de la isla, por lo menos de las próximas décadas, depende en gran medida del desenlace de este proceso.
Victoria Ciudadana ante el tema de la deuda
Desde que se creó el Movimiento Victoria Ciudadana, la Agenda Urgente, su documento constitutivo, contenía una serie de puntos programáticos que lo guiaban con respecto al tema de la deuda. En un segmento precisamente titulado “El pueblo antes que la deuda”, la Agenda Urgente afirmaba los siguientes cuatro puntos:
- Definir constitucionalmente los servicios esenciales y garantías sociales y anteponerlas al pago de la deuda.
- Auditoría ciudadana y moratoria al pago hasta que se complete auditoría.
- Cancelación de la deuda ilegal o ilegítima.
- Renegociación priorizando servicios esenciales y garantías sociales.
Más adelante, además, en el segmento sobre las pensiones del gobierno de Puerto Rico, detalla que MVC:
- Reconoce la pensión como un derecho adquirido.
- Antepone el pago de pensiones a otros desembolsos de fondos públicos.
A la hora de preparar su Programa de Gobierno, MVC continuó con estos puntos guías. Aparte del rechazo a la Ley PROMESA y a la Junta de Control Fiscal, el Programa de Gobierno establece:
“Con relación a la crisis fiscal generada por la deuda pública, el MVC preservará los servicios esenciales y las garantías sociales, anteponiéndolas a cualquier pago, en los procesos de renegociación de la deuda. Se seguirá insistiendo en la cancelación de la deuda ilegal, ilegítima e insostenible y reforzaremos los esfuerzos de auditoría ciudadana de la misma y fijación de responsabilidades, donde correspondan, a quienes nos endeudaron”.
Diversos comunicados y figuras de Victoria Ciudadana, además, han adelantado que, en las circunstancias actuales, la auditoría de la deuda y la cancelación de la deuda ilegal o ilegítima, aunque necesarias, no son suficientes para encaminar el desarrollo económico del país. Se ha traído, también, el reclamo de la cancelación de lo que quede de la deuda – después del proceso de auditoría – a partir de la doctrina de “cambio de situación” y “estado de necesidad”. La gravedad de la crisis de Puerto Rico es de tal nivel que hay argumentos a favor de la cancelación de la deuda en su totalidad para posibilitar un futuro desarrollo económico.
Así, por ejemplo, en un escrito del movimiento titulado “Victoria Ciudadana se pronuncia sobre estímulo económico para el país”, hecho público el 25 de marzo de 2020, se afirmaba lo siguiente:
“Una parte sustancial, quizá mayoritaria, de la deuda de Puerto Rico es ilegal, ilegítima o anticonstitucional. Hay que auditor esa deuda para ver qué emisiones de bonos se encuentran bajo estas categorías, porque es necesario que los culpables de la crisis de la deuda no queden impunes. Sin embargo, dado el estado de excepción actual, el Huracán María, los temblores en la isla y la actual pandemia del COVID-19, debiera cancelarse la deuda en su totalidad. Y parece que los partidos tradicionales del país no tienen la fuerza de voluntad como para enfrentarse a los bonistas y llevar a cabo esta acción”.
Más adelante, en el mismo escrito, al referirse a los miles de millones de dólares guardados para pagarle a los bonistas tan pronto termine el proceso de reestructuración, afirma que con esos fondos “podrían empezar a crearse las bases de un nuevo Puerto Rico justo y equitativo, que promueva la agricultura agroecológica que tanto reclaman los jóvenes, que incentive a las PYMES, que cree un Plan de Salud Universal robusto, que rediseñe las bases contributivas para que quien más tenga sea quien más aporte”.
Los párrafos, aunque dentro del contexto de los primeros meses de la crisis del COVID-19, todavía guardan vigencia en cuanto a la importancia de la auditoría y la cancelación de la deuda, y las posibilidades que brindaría para un futuro alterno para Puerto Rico. Aunque el tema de la cancelación de la deuda no haya sido fuertemente enfatizado posteriormente por el movimiento en su conjunto, fue un elemento importante de la campaña de distintos candidatos y candidatas.
A pesar de que la cancelación de la deuda a partir del cambio de situación no sea una propuesta que resuene con fuerza en la prensa corporativa de Puerto Rico, no han sido pocas las voces que la han impulsado. Josepth Stiglitz y Martín Guzmán afirmaron, previo a María, que el recorte de la deuda de Puerto Rico debiera ser de entre 62 por ciento, como mínimo, y quizás hasta 80%. Después de María, la posición de Martín Guzmán se transformó: toda la deuda debiera cancelarse.
¿Qué se puede hacer?
A pesar de que la prensa corporativa se refiere a la reestructuración de la deuda como un proceso totalmente ajeno a la ciudadanía y que no puede más que aceptarse, hay una serie de espacios de contienda y lucha que abren la posibilidad de detener la implantación del Plan de Ajuste. Victoria Ciudadana, que cuenta con 2 personas electas a cada cámara legislativa, que cuenta con representación en 24 legislaturas municipales, y que además tiene a personas afiliadas a lo largo de la isla y que participan activamente en distintos espacios sociales, es quizás el movimiento con la mayor capacidad para impulsar la resistencia al Plan de Ajuste. Puede promover y apoyar distintos procesos para vencerlo.
En primer lugar, el Plan de Ajuste requiere posteriormente legislación por parte del gobierno de Puerto Rico para aprobar el plan y crear los nuevos bonos y mecanismos económicos que establece. En este escenario, hay un gran paso adelantado: la aprobación de la Ley para un Retiro Digno. Esta ley, aprobada por la legislatura y firmada por el gobierno, en gran medida obstaculiza el actual Plan de Ajuste de Deuda, dado que no permite que se apruebe una reducción en las pensiones. Promueve, además, una cancelación de toda la deuda ilegal, cosa que la Junta de Control Fiscal no ha posibilitado.
Por otro lado, hay un gran peligro: los proyectos para aprobar las leyes habilitadoras, que avanzan con rapidez en la legislatura del país. Hay que presionar al gobierno para que haga valer la Ley de Retiro Digno y rechazar las leyes habilitadoras. Para esto, serán necesarias grandes y constantes movilizaciones de diversos sectores del país.
En segundo lugar, se debería encaminar legislación para una auditoría integral de la deuda de Puerto Rico, y reconocer que ni un pago de deuda se negociará y pagará hasta que tal auditoría no haya finalizado. En la actualidad, la delegación de MVC y del PIP en el Senado presentó el Proyecto del Senado 159, para “Crear la Comisión de la Verdad y para la Auditoría Integral de la Deuda de Puerto Rico”. Nuevamente, se requiere una combinación de nuestro trabajo legislativo y de movilizaciones en apoyo.
En tercer lugar, como Red Anticapitalista, además, debemos impulsar con mayor fuerza el reclamo de la cancelación de la deuda a partir de la doctrina de cambio de circunstancias, que, como hemos establecido, se encuentra entre las posiciones asumidas por Victoria Ciudadana, pero que se deben impulsar con mayor fuerza como movimiento.
Finalmente, en todo espacio social en que estemos insertados, es fundamental adelantar las posiciones aquí establecidas, en contra del Plan de Ajuste por lo antes dicho, y a favor de la auditoría de la deuda, la cancelación de la deuda, la defensa de las pensiones, todo en vías de construir un Puerto Rico distinto.
